秦的郡县制和周的封建制有一个共同特点：都是三级。周，是天下、国、家；秦，是天下、郡、县。实际上秦的郡和县，就是由周的国和家演变而来的，甚至是灭国为郡，灭家为县。然而郡县与国家，却有天壤之别。
周的国和家，是封建的结果。天子封建诸侯，是为国；诸侯封建大夫，是为家。家是大夫的，国是诸侯的。诸侯和大夫，是国和家的主人。他们不但有产权，而且有治权，因此是君主——诸侯是国君，大夫是家君。
郡守和县令，则不是主，而是仆。春秋战国，他们是国君之仆；秦汉以后，他们是皇帝之仆。郡和县，都不是他们家的，而是国君或皇帝的。他们之于郡县，当然没有产权，甚至没有治权，只有代理权。换句话说，他们是由国君或皇帝任命和派遣，代表元首管理郡县的。
因此，郡守和县令没有爵位，只有职位。他们的职位也不像诸侯和大夫的爵位那样可以世袭，反倒可以罢免和调动。也就是说，诸侯和大夫是国和家的当家人，郡守和县令则只是君权的代理人。
这，就叫“官员代理”。
官员代理，是因为“中央集权”。官在四方，权在中央。集权，就不能再封建，因为封建是分权制。因此，一旦全国为郡县，邦国就必然变成帝国。至于那元首是叫国王还是皇帝，其实并不要紧。只不过碰巧的是，嬴政的称皇帝和定郡县，竟刚好是同时进行的。
秦，理所当然地成为帝国。
变成了帝国的秦，海内为郡县，法令由一统。踌躇满志的秦始皇，便开始了他的统一大业。
一统天下
统一是在始皇称帝之后开始的。
这话奇怪。此前，他不是已经把韩、赵、魏、楚、燕、齐跟秦并在了一起？这难道不是“统一中国”？
当然不是。
什么是“统一”？统一是相对分裂而言的。比如晋变成了赵、魏、韩，就是分裂。如果重新变成晋，则是统一。东汉以后的西晋，也是。因为之前的东汉，是一个整体。变成魏、蜀、吴三国，是分裂。西晋，当然是统一。
秦做的事情则不同。因为此前的周并不是统一国家（周帝国），而是国家联盟（周天下）。邦联各国，西周时期有独立治权，春秋时期有半独立主权，战国时期有完全独立主权。他们本来就是独立的，怎么能说是分裂？
没有分裂，就不存在统一。
比如美国。最早构成美利坚合众国的十三个States（现译为州，其实应译为邦），当初就是独立的。他们在1776年宣布由Colonies（殖民地）变成States时，便都有自己的宪法和法律，以及民选的“主权、自由和独立”的政府，State之间也完全平等。请问，这能叫“分裂状态”吗？
所以，他们最后成为一个国家，便只能叫“联合”，不能叫“统一”。他们的国名UnitedStates，也被准确地翻译为“合众国”，即“合众邦而为国”。19
因此，没人会说“华盛顿统一了美国”。
同样，也不能说“秦始皇统一了中国”。
那该怎么说？
兼并。
秦兼天下，秦并天下，秦灭六国，都对。
这其实也是古人的说法。中国人的古书在提到这段历史时，都或者称“并”，或者称“兼”，或者称“并兼”，没有称之为“统一”的。20
不过兼并之后，原先邦国林立的“中国”，就变成了“一个国家”，而且是中央集权的。这时，统一的工作就不但合情合理合法，而且是可行的了。
没错，天下一统，是帝国的需求。
邦国不需要统一吗？不需要。邦国的特点，是“三级所有，层层分权，各自为政，多元共存”。大家都是“之一”，没有谁是“唯一”。如果要求统一，请问谁来统？
所以，邦国只求“同一”，不求“统一”。所谓“同一”，也只是“认同”。比方说，都认同周天子是天下共主，华夏文明是先进文化，如此而已。
求同就得存异。齐东“野语”，楚人“鴃舌”（鴃读如决），吴人“断发文身”，越人“徒跣不履”，并没有人要求他们都改弦更张，改头换面，统一起来。
这是春秋。到战国，共主都没了，大家都是独立王国，更是谁都不买谁的账。于是“田畴异晦，车涂异轨，律文异法，衣冠异制，言语异声，文字异形”21，甚至出现了所谓“鸟书”和“蝌蚪文”——
◎鸟书，引自李学勤《东周与秦代文明》282页。◎蝌蚪文，侯马盟书摹本。
货币也五花八门。简略地说，大体上是周、赵、魏、韩通行布币，燕和齐通行刀币，楚通行铜贝和金币，秦通行圜钱。而且，即便同为刀币或布币，形制和重量也不一样，折算起来极为麻烦。22
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